——專訪華中師范大學中國農村研究院院長鄧大才
改革開放40年以來，中國農村社會發生了翻天覆地的變化，這些變化無疑對鄉村治理提出了新的挑戰。鄉村治理作為國家治理體系的重要組成部分，也是實現鄉村振興戰略的基石。如何認識變化中的鄉村治理？巨變下的鄉村治理又該何去何從？為解答這些問題，日前，本報記者專訪了華中師范大學中國農村研究院院長鄧大才。
記者：改革開放40年，特別是新世紀以來，中國農村社會發生了怎樣的變化？這些變化對鄉村治理有什么影響？
鄧大才：改革開放40年來，中國農村的經濟、社會、治理結構發生了深刻的變化。中國農村已經從一個同質社會轉變成一個異質社會、差異社會、分化社會，從一個靜態社會變成了一個流動社會。而且分化還在加劇、流動還在加速，這些變化都會深刻影響著鄉村治理。
從經濟層面來看，經濟結構發生深刻變化。一方面農業從“主業”變成了“副業”，另一方面農業從“致富產業”變成了“生存產業”，農民收入的78%來自于非農產業。農村結構的巨變深深地影響著鄉村治理基礎，分化社會則增加了治理的復雜性。
從社會層面來看，社會經濟發生巨大變化。一是大部分的農民在外部打工，特別是年輕人不想務農，不會務農，也不想待在農村，農村只是流動社會的一個終點。二是農民的教育程度大幅提高，法律意識、權利意識、自主意識大大增強。農民的流動性使中國成為一個流動的大國，勞動力和人口凈流出使農村逐漸空心化、衰敗化。流動的農民和空心化、衰敗化的農村增加了鄉村治理的困難性。而農民教育程度的提高，法律意識、權利意識、自主意識的增強則給鄉村治理提出了巨大的挑戰。
從國家層面來看，治理結構發生廣泛變化。隨著國家治理能力的增強，國家提供了越來越多公共服務，支持農業和農村發展的投入也越來越多。一是農村公共服務逐年增多；二是大量的農村基礎設施建設和村莊整治的投入；三是國家重大改革政策的實施，如土地確權、三權分置、集體產權股份權能改革等；四是國家重大的攻堅政策，如精準扶貧、鄉村振興等。國家與鄉村的權力結構、治理結構發生了深刻的變化。國家越來越多通過直接、間接的方式介入鄉村社會，增加了鄉村治理的資源，推動了鄉村治理的改革。
顯然，農村經濟結構、社會結構、治理結構的變化改變了鄉村治理的基礎，結構的巨變也給鄉村治理帶來了挑戰，使鄉村治理更加困難、復雜、多變。面對這些變化，需要前瞻性地從整體上對中國鄉村治理體系進行戰略性重構。
記者：據您了解，在鄉村結構巨變的背景下，各地有哪些比較好的探索？
鄧大才：當前一些經濟發達的地區，他們在治理體系、治理架構、治理方式等方面進行了可喜的探索。
治理體系的調整探索。廣東是中國改革的排頭兵，珠三角地區是發展的領頭羊，在發展中最先遇到、也經常遇到其他地區尚沒有遇到的問題。如何應對農村快速的經濟發展，如何管理龐大的集體資產，如何分配巨大的集體收益等治理難題等都需要探索和創新；農民權利意識、法律意識、自主意識增強，也需要在治理中予以滿足。因此當地政府根據這些特點，推動經濟自治和村務自治。地方政府加大了農村的公共服務力度，每個村都成立了公共服務站。因此形成了黨支部、村委會、股份合作社、服務中心的鄉村治理架構，基本滿足了治理的需求，但是各治理主體之間的關系并沒有完全理順。四川成都、福建廈門也在治理體系方面進行了類似的調整探索。
治理方式的調整探索。隨著經濟社會的發展，農村社會的分化，形成不同的利益群體和不同的階層，這些利益群體有不同的訴求，不能簡單運用行政方式，也不能簡單使用自治手段。因此，廣東東莞和佛山、浙江溫嶺和侗鄉、四川成都等地開始在村莊法定治理架構的基礎上設立理事會、董事會、懇談會、議事會、協商會、老人會、慈善會等社會組織，允許這些組織自主組織、自主管理、自我服務，協助村“兩委”治理鄉村。在不同的地區，這些社會組織的權利和功能不同，有些有決策功能，有些只有議事功能，有些只有建議功能，有些僅僅協商而已。無論如何，這些體制外的社會組織都起到了重要的治理作用，發揮了決策、協商、調解、動員、凝聚、監督等功能，滿足群眾自主治理的需求，滿足了不同群體的治理需求。
治理手段的調整探索。在浙江和廣東等經濟發達地區探索德治、自治、法治手段的進行組合式治理。弘揚農民的傳統美德、培育農民公共精神，通過德治降低自治、法治的成本。在多種治理手段中，以自治為體，德治和法為用，能夠自治解決的自治解決，不能自治解決的通過法治解決，探索德治、自治、法治手段結合的治理新體系。
治理層級的調整探索。經濟的復雜性、社會的多元性，傳統“鄉政村治”，特別是以村莊為單元的治理可能無法適應地方的需求。廣東的清遠、湖北的秭歸、廣西的宜州等地，開始探索選擇適應的自治單元，尋找同質性群體、利益相似的區域，鼓勵小單位自治。特別廣東清遠將自治下移與層級整合結合起來，即將自治下移到利益相似、同質性強的自然村，在原有村莊層面整合自治、行政、經濟資源建立公共服務中心，前者保證自治的有效性，后者保證行政與服務的規模性。
治理理念的調整探索。傳統的治理主要有兩個特點，一是被動解決，二是外部解決，即農民很少參與，依賴村“兩委”解決治理問題。隨著經濟社會的發展，這種外部被動式治理已經無法適應農村治理的需求。因此，廣東的云浮、福建的海滄推進共同締造，實施共謀、共建、共管、共享、共評的治理方式，即村莊的發展、建設和治理不僅僅是村“兩委”的事，也不僅僅是政府的事，而是農民自已的事，創新了鄉村治理模式，從管理轉向治理，從行政轉向自治。
記者：巨變鄉村的治理，應該注意哪些問題？
鄧大才：鄉村治理應尊重農民權利、尊重農民自治、提供多元參與平臺、機制，同時保證國家行政和服務應有的調節力度，以法治為本，自治、行政、服務護航。鑒于此，我認為，中國鄉村治理要處理好以下幾對關系：
行政與自治。隨著國家對農村行政治理力度增強，公共服務增多，基礎設施投入增多，國家對鄉村治理的介入越來越多，越來越頻繁，因此逐漸打破了改革初期的“鄉政村治”格局。處理好行政與自治、服務與治理的關系，要堅持兩個原則：一是直接進入原則，國家能夠直接與個人和家庭發生關聯的，可以依法直接關聯；二是行政自治化的原則，如果需要村莊參與、協助、協調的，可以將行政或者服務自治化，通過村民自治完成行政或者服務。
單一與多元。為了應對差異社會、分化社會、異質社會，需要建立多中心治理體系，能夠社會自治就自治，能夠村莊自治的就村莊自治，能夠項目自治的就項目自治。通過分權、授權、創設權來建立多個自主的治理中心，鼓勵多元主體參與治理，鼓勵多種手段并用，發揮多元治理的“乘數效應”。從而解決人們對治理的需求，解決單一中心治理成本過高、人們的治理訴求無法滿足的根本問題。
權力與權利。國家、地方、村莊在鄉村治理過程中，要注意權力與權利的關系。雖然運用權力力度大，速度快，效率高，但是弊端也很多，造成權力對權利的侵犯。因此國家、地方、村莊在鄉村治理過程中，要合理劃分權力和權利的邊界，根據輔助原則，能夠權利解決的就用權利解決。權力只能是最后的手段，保障的手段，而不應代替權利，更不應取消權利、侵蝕權利。
權利與責任。對于參與的農民而言，也應該處理好權利與責任的關系。在治理過程中，我們也發現，農民重權利，但是輕義務，重利益，輕責任。其實權利與義務、利益與責任是相對的，如果只偏向一方，同樣無法進行有效治理。有效的治理和善治需要良好的民情條件，即人們的公共精神、參與精神、責任精神、規則與法治精神。所以，在鄉村治理過程中一方面要尊重、保障農民的權利，另一方面也要培養人們的公共品格和規則意識。
政治與多治。最近幾年我們黨加強了基層組織建設，成效顯著，尤其必要。其實加強黨的領導是最大的政治，是最需要的政治，我們要在保障黨的核心領導下，處理好政治與自治，即政治與村民自治、村務自治、經濟自治、社會自治等“多治”關系，處理好政治與行政和服務的關系。
記者：在現實情況下，您認為比較理想的鄉村治理應該是什么樣的？
鄧大才：我認為，要實現鄉村社會的有效治理，必須超越“鄉政村治”的治理原則，實施“多維互動”。所謂多維互動治理，就是打破“鄉政村治”的分層治理、分類治理的格局，根據治理的基礎和條件，整合與利用多元治理主體、多種治理方式、多樣治理手段、多類治理資源，建構上下、左右互動的治理格局。多維互動治理的核心理念是：民主、參與、責任、合作與權利。根據結構巨變后的治理條件、治理基礎和治理需求，多維互動治理可以分為四類治理方式：
集成式治理。對于一些涉及利益比較多、人口比較多、矛盾比較多且復雜的問題，可以采取集成式治理方式，即將行政的、法治的、德治的、自治的力量，各個層級的力量組織成一個治理中心，運用多種治理手段、多種治理資源進行集成式治理。
差異化治理。針對不同的區域，不同的人群，不同的事情，可以采取不同的治理方式，制訂不同的治理原則，如經濟發達地區，鼓勵經濟自治與村務自治分離；在經濟欠發達地區，則鼓勵經濟自治與村務自治合二為一。在經濟發達地區，鼓勵社會自治；在欠發達地區，鼓勵村民自治；在基礎設施建設過程中鼓勵實施項目自治。
自主性治理。在鄉村社會，不管國家力量、地方力量多么強大，也不管村莊治理能力多強，都得以農民為治理主體，實施自主性治理。農民自主治理是鄉村治理的核心、主體、主導，任何力量都不可取代。
多中心治理。分化社會主體多元，多元社會需求多樣，差異社會類型多樣，因此需要針對不同的主體、群體、事件進行多中心治理。各個治理中心以農民為服務對象，以農民為治理主體，各治理中心之間權利相同、地位平等。
