靶點九：上升“天花板”
做點加減法，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部強(qiáng)起來
讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部強(qiáng)起來，是一個需要兩面施策的系統(tǒng)工程。一方面，做好“減法”是前提，需以切實減壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卸去包袱和重荷；另一方面，更重要的是如何做好“加法”——以激勵凝聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的干勁，給他們以保障和希望；以賦能提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的本領(lǐng)，提升他們的能力和境界；以賦權(quán)打開鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事的天地，為他們能干事、干成事創(chuàng)造更為合理的主客觀條件。唯有減法優(yōu)化，加法多元，才能還鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部篤定的腳步、開闊的視野、昂揚的奮斗精神，讓千萬個實干家活躍在鄉(xiāng)間田野，干出新時代鄉(xiāng)村振興的一番大作為。
減法有無“最優(yōu)解”，干部如何真減負(fù)？
“攤派任務(wù)不切實，簽‘責(zé)任狀’到手軟。政出百門千條線，迎來送往折騰煩。身兼多職無主次，資料表格堆成山。上級借調(diào)何頻繁，隊伍老化難運轉(zhuǎn)……”
在調(diào)研中，半月談記者接觸到一首打油詩，相當(dāng)真切地勾勒出期待中央減負(fù)新政早日落實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的心境。那么，減負(fù)“最優(yōu)解”何在？
先要查明冗務(wù)負(fù)擔(dān)到底在哪里。武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生王向陽認(rèn)為，可以考慮運用“兩分法”來區(qū)分哪些治理任務(wù)必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成，哪些只需鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)助，哪些事務(wù)根本不能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級下壓。只有區(qū)分任務(wù)類型，才能盡量減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“空耗”。“寧愿拿著鎬頭在前面開路架橋，也不愿意閉門造車應(yīng)付填表。”在四川昭覺縣竹核鄉(xiāng)黨委書記馬劍鋒看來，脫貧攻堅是中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一項中心工作，但多層級多部門的重復(fù)審計考核很沒必要，他建議應(yīng)歸口扶貧工作考核驗收的部門，減少來自不同業(yè)務(wù)部門的單項考核干擾。此外，還應(yīng)簡化考察調(diào)研程序，盡可能減少工作匯報會、座談會，盡量采取現(xiàn)場走訪、口頭匯報等簡便形式。
容錯免責(zé)機(jī)制探索應(yīng)鼓勵多元化。河南省委黨校教授薛瑞漢建議，容錯糾錯機(jī)制要和救濟(jì)機(jī)制結(jié)合起來，科學(xué)判定個人責(zé)任，讓“犯錯者”有辯解的機(jī)會，允許責(zé)任人和當(dāng)事人申辯申訴，保證他們的合法權(quán)利。2016年，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善改革創(chuàng)新容錯免責(zé)機(jī)制的若干意見》，為改革擔(dān)當(dāng)者撐腰鼓勁。浙江諸暨市一基層領(lǐng)導(dǎo)干部曾一年被通報批評7次，但諸暨市紀(jì)委、組織部沒有簡單套用該市的問責(zé)條款，而是在多方調(diào)查基礎(chǔ)上，認(rèn)為這位干部任職以來一直迎難而上開展工作，施政獲得民眾積極評價。為此，按規(guī)定啟動容錯免責(zé)程序，給予其年度考核稱職等次。
引入必要的談心溝通與心理疏導(dǎo)機(jī)制。不少基層干部反映，越到基層越感覺等級森嚴(yán)，“官大一級壓死人”現(xiàn)象突出。某些市縣黨政一把手頤指氣使，把各類會議開成“一言堂”，甚至把下級普通干部當(dāng)成呼來喚去的“奴仆”。基層干部建議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)談心制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)多與普通干部交流、談心。安徽界首市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部設(shè)定每周固定時間敞開門，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對面交流，讓基層干部說出自己的困惑、壓力、希望。該市還發(fā)文要求落實帶薪休假應(yīng)休盡休、加班補(bǔ)貼等政策，保障基層干部正當(dāng)權(quán)益。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常年看領(lǐng)導(dǎo)臉色、動輒受領(lǐng)導(dǎo)威壓，再加上頭緒紛繁的基層事務(wù)，焦慮日積月累，壓力直線上升。針對此，不少專家呼吁，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，也應(yīng)引入心理輔導(dǎo)服務(wù)。
加法求解第一招：激勵凝聚干勁
解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，一大關(guān)鍵在于讓干部們物質(zhì)上不為難，精神上有尊嚴(yán)。在中央新政向基層傳導(dǎo)的過程中，重實干重實績的用人導(dǎo)向如何落實，增強(qiáng)干部的榮譽感、歸屬感、獲得感的加法題又該怎么做？
真正為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向上發(fā)展提供制度保障。“目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干好干壞一個樣，提拔的機(jī)會還有待真正豐富起來。”中部某省一鎮(zhèn)長認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做的工作多，但是離領(lǐng)導(dǎo)遠(yuǎn)，成績不容易被看到，難免影響其主觀積極性。廣西一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，盡管如今也有相關(guān)規(guī)定，工作滿相應(yīng)年限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可享受高一級待遇，但這一激勵機(jī)制仍然不夠，如何進(jìn)一步落實中央精神，讓更多長期扎根在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感受到“有為就會有位”，還需進(jìn)一步完善配套措施。江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院副教授歐陽靜認(rèn)為，相對而言，工作能力、工作成效和來自群眾的考評結(jié)果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升的影響力上分量仍偏低，“干得好不如寫得好”、“會做事不如會做人”等現(xiàn)象不同程度存在。她建議連續(xù)3年考評位列前三名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部，就應(yīng)列為重用或提拔的首選對象。西南政法大學(xué)教授程德安認(rèn)為，當(dāng)前基層干部任用仍有一定隨意性，裙帶關(guān)系仍舊存在，往往領(lǐng)導(dǎo)身邊的人提拔得更快。他建議組織部門在考察提拔干部時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尤其是年輕干部適度傾斜；針對長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職、與家人長期無法團(tuán)聚的干部，要制定更為人性化的安置措施。
目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部構(gòu)成復(fù)雜，對其出路問題的解決不能只用“一把尺子”，要按照循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌安排、分類解決的思路來進(jìn)行。對優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部，要給予發(fā)展空間，暢通晉升渠道；對年輕的事業(yè)編干部，要為其打開考入公務(wù)員的通道；對有能力獲得職稱評定的，要予以協(xié)助。
為不同身份之間干部的合理流動創(chuàng)建平臺。“樹挪死，人挪活”。當(dāng)前干部隊伍身份多樣，分行政編制、參公編制和事業(yè)編制等，行政編制人員可以轉(zhuǎn)為參公和事業(yè)編制，逆向流動則十分困難。
“按照相關(guān)規(guī)定，從參公崗位調(diào)到公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)崗位需在45歲以下，要有一定的職務(wù)或者職級，還要遇到領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)空編，滿足這些條件的概率是比較小的。”一位在縣委組織部分管干部工作的副部長說。
山東省委政策研究室巡視員郝憲印認(rèn)為，針對事業(yè)編干部占主體且構(gòu)成復(fù)雜的實際，建議分類解決，逐步打破事業(yè)和行政編制之間的壁壘，破解事業(yè)身份人員“一入職就看到天花板”的瓶頸。要加大落實職務(wù)與職級并行力度，允許各地根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員構(gòu)成實際，合理調(diào)配行政、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)崗位職數(shù)。
此外，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中存在的“同工不同酬”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)從制度上開辟特定的通道，為表現(xiàn)優(yōu)秀者破除身份障礙，從而激發(fā)事業(yè)編制人員的工作積極性。
完善兼顧福利與榮譽的多元獎勵機(jī)制。歐陽靜認(rèn)為，一些福利和獎勵政策的缺失，進(jìn)一步降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入，職業(yè)的滿足感和深刻認(rèn)同更無從談起。所以，不僅要進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼，而且要引入差異化獎勵機(jī)制，打破目前“干與不干一個樣”的均等化獎勵結(jié)構(gòu)。
此外，設(shè)置榮譽獎勵措施，對扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部進(jìn)行嘉獎。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，他們扎根基層，也希望得到認(rèn)可。如果職位、職級、職稱認(rèn)可暫難以周全滿足，若能從榮譽上對其進(jìn)行嘉獎，也不失為一種激勵和寬慰。
加法求解第二招：賦能提升本領(lǐng)
《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》指出，要著力增強(qiáng)干部適應(yīng)新時代發(fā)展要求的本領(lǐng)能力。那么，哪些能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部破解“本領(lǐng)恐慌”最為需要的呢？
借助信息化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)手段提升基層治理能力。利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段下放“辦事權(quán)”，可以大幅提升基層的治理能力。河南省鄧州市委組織部副部長張有印介紹，這兩年，鄧州市搭建了一個覆蓋各個行政職能部門信息資源的農(nóng)村大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)市、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)網(wǎng)，形成了基層政府服務(wù)群眾的新平臺。2017年7月，鄧州市將升學(xué)報名系統(tǒng)接入大數(shù)據(jù)平臺后，全市鄉(xiāng)村所有中小學(xué)入學(xué)報名、招生也在平臺上陽光化運行，解決了鄉(xiāng)村群眾入學(xué)難以至于需要“走后門”的問題。
引入社會力量實現(xiàn)多元共治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理不能僅僅靠黨委政府部門唱獨角戲，面對廣大鄉(xiāng)村點多面廣的各類矛盾，引入各類社會力量共治共享的嘗試，還應(yīng)邁開更大步伐。2016年8月，四川成都市大邑縣在沙渠鎮(zhèn)、安仁鎮(zhèn)等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開啟“無訟社區(qū)”創(chuàng)建工作試點。沙渠鎮(zhèn)整合了6個村、社區(qū)以及企業(yè)家協(xié)會和律師事務(wù)所的資源，成立了人民調(diào)解聯(lián)合會。
“過去黨委政府既是運動員也是裁判員，現(xiàn)在需要探索轉(zhuǎn)變角色，依靠第三方做好社會治理。”沙渠鎮(zhèn)黨委書記方文祥說。
為了解決學(xué)生下課后的管護(hù)問題，該鎮(zhèn)公益事業(yè)促進(jìn)會利用企業(yè)捐贈向?qū)W校購買服務(wù)，讓全鎮(zhèn)近3000名學(xué)生受益；紅白喜事理事會則通過設(shè)置宴席中心解決了村民沒有場地辦酒席的問題，同時通過價格杠桿，讓過去村里動輒7天的紅白喜事，縮短到3天，平均為村民節(jié)省1萬多元開銷。
健全培訓(xùn)與交流機(jī)制重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行政能力。河南南樂縣委組織部長李繼峰認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)決定著基層政府的服務(wù)能力，新時代對基層干部素質(zhì)提出新要求，再用老辦法解決新問題，勢必影響工作的實際效果。這些年，國家對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)力度不斷加大，未來培訓(xùn)的對象也應(yīng)該不斷下沉。不僅僅是形勢政策的宣講，還應(yīng)該包括一些具體實際問題的解析，比如說征地補(bǔ)償?shù)缺澈蟮慕?jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，環(huán)境問題背后的科學(xué)機(jī)理等等。不能讓基層干部一頭霧水地“瞎指揮”，而應(yīng)塑造其施政專業(yè)性，讓老百姓更信服。
郝憲印等專家建議，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交流使用機(jī)制，加大交流力度。交流形式可以包括內(nèi)部交流、上下交流、橫向交流、外派交流等，逐步形成常態(tài)。加大單位內(nèi)部的輪崗交流，將便于不同崗位人員相互理解，而加大上下交流和橫向交流，會讓邊遠(yuǎn)地區(qū)年齡大、貢獻(xiàn)大的干部能有機(jī)會到縣直事業(yè)單位和縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，從而實現(xiàn)其改變環(huán)境和改善待遇的愿望。
加法求解第三招：賦權(quán)重塑體制
《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》第二十七章指出，要明確基層政府治村的權(quán)責(zé)清單，明確縣鄉(xiāng)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。這無疑是創(chuàng)新基層管理體制機(jī)制令人振奮的新舉。在規(guī)劃轉(zhuǎn)化為基層新安排新辦法的過程中，一線干部和專家又對這道加法題的求解有哪些盼望和建議？
通過深化改革努力實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等。“責(zé)任層層甩，基層兜不住”，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接了太多上級的責(zé)任，卻沒有相應(yīng)職權(quán)，往往想干也無力干好。受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和專家表示，應(yīng)當(dāng)借全面深化改革契機(jī)，推行權(quán)力清單和責(zé)任清單編制，進(jìn)一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)責(zé)邊界，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的隨意性，遏制上級加壓的任性。
通過重新劃分確保事權(quán)財權(quán)匹配。河南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院副院長任寶玉認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)具有顯著外部性特征的公共產(chǎn)品以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有顯著信息優(yōu)勢的公共產(chǎn)品和服務(wù)，其供給和管理都應(yīng)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時輔以相應(yīng)的財權(quán)，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得履行相應(yīng)事權(quán)的穩(wěn)定收入來源。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏穩(wěn)定的工商稅收來源，應(yīng)通過一般性財政轉(zhuǎn)移支付手段保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)和履行職能的財力。江西省委黨校省情輿情研究所副教授高建設(shè)認(rèn)為，應(yīng)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障方式，科學(xué)測算基本支出綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，加大對基層政府轉(zhuǎn)移支付的力度，以基層轄區(qū)內(nèi)服務(wù)人口數(shù)量為參照，增強(qiáng)對財政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)費保障力度，解決“無錢辦事”的問題；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史遺留債務(wù)，要專題研究、逐步化解；同時進(jìn)一步降低惠民政策和項目所要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金配套比例，緩解因惠民工程而產(chǎn)生的財政壓力，防止產(chǎn)生新的政府債務(wù)。
通過落實地方分權(quán)增強(qiáng)基層治理能力。受訪專家和干部普遍認(rèn)為，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，才能從體制層面有效調(diào)動和發(fā)揮地方的主動性創(chuàng)造性，形成從中央到地方運行順暢、充滿活力的工作體系。省級及市縣級機(jī)構(gòu)有了更多自主權(quán)，才會有更多權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從根本上實現(xiàn)事權(quán)、責(zé)權(quán)、財權(quán)在基層的對等與匹配。根據(jù)工作實際需要，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實行扁平化和網(wǎng)格化管理，是地方實踐應(yīng)探索的方向。
